——访中国政法大学民商经济法学院院长王卫国

　　本报记者 施维

　　土地承包权不仅是农民一项重要的经济权益，也是一项重要的政治权益。面对当前农民土地权益屡受侵害的严峻现实，如何从法律制度层面加大对农民的土地权益保护显得尤为迫切。中国政法大学民商经济法学院院长王卫国在接受记者采访时指出：未来土地制度改革，必须要给农民带来更加稳定的土地产权和更加广阔的土地利用空间。

　　要有法可依，更要有法必依

　　土地问题一直是农民权益保护的核心问题。近年来，我国通过一系列的制度安排正在进一步强化农民的土地权益保护。国家鼓励农地承包权流转，也是为了让农民受益。但是，在一些地方，利用土地流转巧取豪夺，侵害农民权益的事件时有发生。是什么原因导致农民土地权益屡受侵害？王卫国说：“这个问题比较复杂，总的来说还是立法滞后，现行法律对农民土地权利保护不充分。”

　　王卫国指出，物权法明确了土地承包权为物权，但只有原则性和框架性的规定。土地承包权的法律保护还需要一系列的立法来进一步落实，特别是制定《土地法》来落实。当然，除了法律的制定，还有一个法律实施即“有法必依”的问题，这是农民土地权利能否得到有效保护的一个关键。

　　不能以集体名义随意剥夺农民的承包权

　　当前，我们经常可以听到一种说法——农村土地是集体的，农民只是享有经营权，因此集体可以随意拿走、处置农民的土地。

　　对于这种说法，王卫国认为是不可接受的。他提出，尽管目前的体制下，土地所有权属于集体，农民在耕地上只有承包经营权，但是国家长期以来的政策和立法强调的是对承包经营权的保护，不允许以集体的名义随意或轻易地剥夺农民的承包权。

　　王卫国说，在城镇化的过程中，投资者为了自己的利益最大化，加上乡村干部常常有谋取私利的动机，滥用交易中的优势地位和干部们的职权，使农民在流转交易中难以把握和维护自己的合法权益。这是土地流转中农民权益受损害的一个不可忽视的原因。

　　维护农民静态和动态的土地权益

　　强化对农民的土地权益保护，必须要进一步落实到法律层面。王卫国提出，未来的土地法改革，应该是“强化使用权，管住所有权”，同时，有序地放开土地流转市场，让农民成为土地资源有效利用的受益者。

　　王卫国解释说，农民的土地权益不仅有静态的权益，也就是稳定地持有而不受侵害和剥夺的权利，而且有动态的权益，也就是指通过利用和流转获取收益的权利。未来的《土地管理法》修改，要给农民带来更加稳定的土地产权和更加广阔的土地利用空间。为此，首先要严格限制政府征地，制止农民失地。其次要防止村委会和乡镇政府滥用职权侵犯农民在土地上的自主地位和合法收益。第三要创造公平有序的土地流转市场，实现土地资源的高效利用和农民获得基于土地产权的财产性收入。

　　最后，王卫国总结说，我们制定土地法，首先要着眼于造福农民。只有造福农民的土地制度，才是造福国家和全体国民的土地制度。

　　土地流转不能违背农民意愿和凌驾于法律

　　——访清华大学法学院副院长申卫星

　　本报记者 李海涛

　　“在中国农村城镇化进程中，确实出现一些名义为民、实则损民的现象，如过去个别地方农民集中上楼居住，本意是好的，但在实践中，侵害了农民的权益。”清华大学法学院教授兼副院长申卫星在接受本报记者专访时指出，《农民日报》4月17日以《没有土地的村庄》为题，整版报道了青岛市黄岛区胜利村农民土地承包经营权经由村委会租赁给某地产公司的事例，这个典型事例再次表明，农民的土地财产权利急需保护，土地流转不能违背农民意愿和凌驾法律之上。

　　流转过程中应关注是否自愿和价格的公允性

　　申卫星表示，按照《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。但是本次讨论的案例中，其关键不在于是否允许流转，而在于是否是自愿流转和流转价格的公允性。

　　“从新闻报道可以看出，此次胜利村的土地流转，显然存在着死缠烂磨下村民不得不转让的事实。”申卫星说，根据《农村土地承包法》第34条的规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。而此次事件中，从村民尹怀德说的“租给谁都没见过的人”来看，村集体包办显然违背了村民的意志。

　　“更为关键的是流转价格的公允性，每亩800元的低价转让，连村民的基本生活需要都不能满足。而另一方面，村集体却又加价200元再转让给房地产企业，显然是对农民利益的攫取。”申卫星认为，不能借口规模化经营，而对农民利益进行掠夺。

　　要让法律成为实践和行动中的法律

　　“2007年《物权法》将土地承包经营权明确列入用益物权。物权的效力意味着发包人不得再随意收回土地，不得再随意变更权利的内容，不得再干涉土地权利的行使。”申卫星认为，《物权法》明定土地承包经营权，进一步完善了农民对土地的权利，巩固了中国农村经济制度的根本。然而现实生活中仍存在不少发包人随意撕毁承包合同、损害承包人利益的事例，这表明法律规定要在实践中得到很好的遵守执行，需要政府充分尊重农民的土地承包经营权，尊重农民的私权财产。

　　申卫星强调，根据《物权法》第120条的规定，一旦土地发包出去，村集体是无权干预农民作为用益物权人正当行使权利的。“农民是自己耕种，还是委托集体统一流转，完全取决于农民的自愿。同时，多少钱一亩进行流转，也是完全按照市场规律，由农民和受让人公平协商，不得有任何强迫和包办的行为。否则，法律规定将会成为一纸具文。”

　　侵害农民土地权益 必须承担法律责任

　　——访中国农业大学[微博]农业与农村法制研究中心主任任大鹏

　　本报记者 李海涛

　　“尽管《农村土地承包法》、《物权法》等法律对农民土地承包经营权保护已经有了非常明确的规定，但实践中农民土地权益仍然屡受侵犯。”中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、中国农业经济法研究会副会长任大鹏在接受本报记者专访时指出，维护农民的土地权益，是法律的基本要求。凡是借土地承包经营权流转、发展现代农业、农业规模经营等名义侵害农民土地权益的，都是典型的违法现象，必须承担相应的法律责任。

　　表面的合法性掩盖不住侵权实质

　　在分析《农民日报》刊登的《没有土地的村庄》一文时，任大鹏说：“在该土地承包经营权流转案例中，从表面看，村委会和地产公司巧妙地避开了法律的强制性规定，似乎有着一系列的合法性。但是，胜利村农民的土地承包经营权确实已被侵犯。”

　　任大鹏具体解释道，一是本案中村民并没有与土地承包经营权流转的受让主体，即地产公司之间签订流转合同，而是由村委会提供中介，但是村委会将土地租赁给地产公司时，承包方并没有参与，致使流转信息不公开，村民对地产公司实际支付的租金并不知情。《农村土地承包法》第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。根据法律意旨，承包方享有土地承包经营权流转的决定权，而作出决定的前提是获得足够的流转信息，包括受让方实际支付的流转价格。

　　二是村民将土地承包经营权委托给村委会流转，委托协议是按照土地承包经营权的剩余期限，即16年的期限签订的，而村委会将土地租赁给地产公司时，期限却达30年。按照《农村土地承包法》第三十三条的规定，流转的期限不得超过土地承包经营权承包期的剩余期限。显然，村委会与地产公司之间的土地租赁合同中超过16年的部分无效。

　　三是流转过程没有充分体现承包方自愿的原则。本案中，村干部先是挨家挨户收承包方的土地承包合同和土地承包经营权证书，又再派“很有工作能力”的干部给“钉子户”们做工作，农民还要承担被“断路断水掐电”的风险，这些事实体现了村民与村委会、开发区政府之间的地位不平等，签署的《土地承包经营权流转委托协议书》是在被胁迫的情形下达成的，不符合平等协商、自愿有偿的原则。

　　地位不平等、处罚机制缺陷、维权成本过高导致农民土地权益屡受侵犯

　　在梳理农民土地权益屡受侵犯的原因时，任大鹏说，首先，在法律实施的过程中，工商企业凭借其资金、信息等优势，造成了其与农民之间在土地承包经营权流转关系上的不平等。地方政府招商引资的利益驱动、村干部获取私利的角色偏差，强化了这种不平等，农地成为了各利益集团逐利的肥肉，而农民则成为了各种利益关系中最为弱势的一方。

　　其次，对损害农民土地权益的处罚机制存在缺陷。由于对农民土地承包经营权的侵犯属于民事违法行为，其责任方式主要是停止侵害、恢复原状、赔偿等。现实中对农民土地承包经营权的侵犯往往与地方政府部门的非法干预有关，政府与工商企业形成了事实上的利益共同体，由此导致农民土地权益受损的，应当追究行政管理机关及其工作人员的行政责任。

　　第三，农民自我维护其土地权益的成本过高。尽管农民土地承包经营权被侵犯，可以通过诉讼方式、仲裁方式解决，但实践中，由于农民的法律知识欠缺，又担心因维权而遭致打击报复，或者如本案中的断路断水掐电风险，难以承担维权成本。

　　“工商企业通过侵害农民土地承包经营权的方式获取承包土地，往往都与农地的非农化利用目的相关，但由于地方政府基于其税收、政绩等考虑，对改变土地农业用途的现象通常是视而不见或者有意放纵。”任大鹏强调。

　　保护农民土地承包经营权，需要从制度完善、利益调控、加强服务、严肃执法等方面着手

　　“据此，保护农民的土地承包经营权，需要从制度完善、利益调控、加强服务、严肃执法等多方面着手。”任大鹏认为，要加强对土地承包经营权流转的行政监管，对违反法律规定侵害农民土地承包经营权的，强迫或者阻碍土地承包经营权流转的，既要明确其应当承担的民事责任，也需要有相应的行政处罚。同时，应当建立和完善工商资本进入农业的准入制度。

　　在任大鹏看来，通过农民合作社等改变单个农民在土地流转过程中的弱势地位，平衡农民、村级组织、政府、工商企业等相互之间的利益关系非常重要，村级组织在土地流转过程中应当坚持信息公开、程序公正，政府应当加强层级监督，自觉维护农民土地权益。此外，还应建立和完善土地承包经营权流转的服务平台，对农民在土地维权维护提供法律咨询和法律援助；同时严格执法，杜绝土地流转中的非农化、非粮化利用现象。